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A fiscalização ambiental e a responsabilidade compartilhada entre os entes federativos
A atividade de fiscalização do meio ambiente pode representar, muitas vezes, a diferença entre uma floresta preservada e milhares de árvores ilegalmente cortadas, entre um rio de águas limpas e a poluição irreversível, entre um ecossistema equilibrado e uma paisagem natural devastada. Embora também tenha funções repressivas, a fiscalização busca, fundamentalmente, atuar antes que o problema ambiental efetivamente aconteça. No Brasil, a proteção do meio ambiente, das florestas e da flora é uma responsabilidade compartilhada entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, conforme prevê o artigo 23 da Constituição Federal. Esse federalismo de cooperação ecológica foi regulamentado pela Lei Complementar 140/2011, que define regras para ações de fiscalização e de licenciamento.Ao longo dos anos, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) consolidou o entendimento de que os entes federativos têm, dentro de suas esferas de competência, o dever conjunto de fiscalizar atividades que possam gerar poluição e degradação ambiental, especialmente quando a atividade ou o empreendimento funciona sem licença ambiental.Competência de ente para licenciar não exclui a competência de outro para fiscalizarEm outubro de 2025, a Primeira Turma reafirmou que o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) – autarquia federal – pode fiscalizar e aplicar sanções em áreas licenciadas pelos estados. A decisão foi tomada no julgamento do REsp 1.971.073, que manteve um auto de infração e um embargo aplicados pelo Ibama a uma fazenda em Mato Grosso devido a irregularidades constatadas em área de reserva legal e nas atividades agropecuárias desenvolvidas no local.A sociedade responsável pela fazenda alegou que as sanções não poderiam ter sido aplicadas, pois possuía licença ambiental expedida pela Secretaria do Meio Ambiente de Mato Grosso. Ao dar provimento à apelação da sociedade agropecuária, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1) entendeu que, enquanto não anulada essa licença, não poderia o Ibama embargar as atividades realizadas na área.Para o relator do caso no STJ, ministro Paulo Sérgio Domingues, a licença emitida pelo estado federado, por si só, não impede a atuação fiscalizatória do Ibama nem afasta a possibilidade de embargo ou aplicação de multa.
Incumbe ao Ibama o dever-poder de fiscalizar e exercer o poder de polícia sempre que houver atividade potencialmente lesiva ao meio ambiente, ainda que a atribuição para a concessão do licenciamento ambiental recaia sobre outro ente da administração pública. Isso porque, nos termos da legislação vigente, a competência para licenciar não se confunde com a competência fiscalizatória.REsp 1.971.073Ministro Paulo Sérgio DominguesSTJPor outro lado, Paulo Sérgio Domingues ponderou que não é possível haver a multiplicidade de sanções administrativas sobre o fato sujeito à punição, de modo que, segundo ele, "o particular não pode sofrer penalidades cumulativas por parte de diferentes entes da federação em razão de uma mesma conduta poluidora".No caso dos autos, porém, o ministro apontou que não houve sobreposição de sanções administrativas por diferentes entes públicos, mas sim a incidência de norma que autoriza o exercício autônomo do poder de polícia em cada esfera federativa. "Nessas hipóteses, a competência comum para fiscalizar revela-se legítima e visa assegurar a adequada repressão a práticas nocivas ao meio ambiente ecologicamente equilibrado", afirmou.
Leia também: Ibama pode fiscalizar edificação por risco ambiental, ainda que haja licença de outro órgão públicoBloqueio de sistema de emissão de documento ambiental exige autuação e direito de defesaEm setembro de 2026, a Segunda Turma estabeleceu que, embora órgãos de proteção ambiental como o Ibama possam, dentro de suas funções fiscalizatórias, tomar medidas administrativas de natureza cautelar, é necessário assegurar às pessoas potencialmente atingidas pela fiscalização o exercício do contraditório e da ampla defesa. A posição foi reforçada no REsp 2.026.411, em que o colegiado considerou indevido o bloqueio, pelo Ibama, do acesso de uma empresa ao sistema de emissão do Documento de Origem Florestal (DOF). Segundo a autarquia, o bloqueio teria ocorrido para evitar novas infrações enquanto eram apurados indícios de irregularidades no comércio de madeira, porém a empresa prejudicada alegou que a medida foi tomada sem a aplicação de multa ou a instauração de processo administrativo correspondente. "O Ibama, no exercício de seu poder fiscalizatório, pode impor medidas cautelares, com o objetivo de prevenir a ocorrência de novas infrações, resguardar a recuperação ambiental e garantir o resultado prático do processo administrativo. Porém, nos termos do Decreto 6.514/2008, a adoção dessas medidas não pode ocorrer de forma independente, sem a autuação do infrator ou a instauração de processo administrativo, com a indicação dos respectivos dispositivos legais e regulamentares infringidos e dos motivos que ensejaram o agente autuante a assim proceder", afirmou o relator do recurso, ministro Afrânio Vilela. Apreensão de maquinário utilizado em crime ambiental independe da má-fé do proprietárioA atividade de fiscalização ambiental pode resultar, muitas vezes, na apreensão de máquinas e veículos utilizados na prática de infrações ambientais, mesmo quando o proprietário do bem não tenha participado do ilícito ou não saiba que o equipamento seria usado para esse fim. A apreensão e o eventual perdimento do maquinário estão relacionados ao uso do bem como instrumento da infração e não dependem da comprovação de má-fé de seu dono.Com base nesse entendimento, em junho de 2026, a Segunda Turma determinou a entrega ao Ibama de um trator alugado que teria sido utilizado no desmatamento de uma área da Reserva Biológica do Gurupi (MA), integrante do bioma amazônico. No processo (REsp 2.226.768), a proprietária do maquinário alegou que desconhecia a intenção dos locatários de utilizar o equipamento na prática de infração ambiental e, por isso, sustentou que o bem não poderia ter sido apreendido. Contudo, no voto que prevaleceu no julgamento, a ministra Maria Thereza de Assis Moura explicou que, embora a responsabilidade administrativa pela infração ambiental seja subjetiva em relação ao infrator, o artigo 25 da Lei 9.605/1998 determina a apreensão do bem utilizado no crime, independentemente de má-fé ou boa-fé do proprietário. Para ela, a apreensão e o perdimento não constituem sanção pessoal, mas resultado do uso do maquinário como instrumento de degradação do meio ambiente. "O perdimento é uma consequência objetiva da utilização do bem no ilícito ambiental. O trator não será apreendido por culpa do proprietário, mas porque foi contaminado por uma função ilícita, configurando um efeito propter rem, de natureza objetiva. A punição sobre a coisa é um efeito acessório do ilícito ambiental", concluiu a ministra.Demora na análise não gera presunção de licenciamentoA demora do órgão ambiental em analisar um pedido de licença não gera aprovação tácita para início da obra. Esse entendimento foi aplicado pela Segunda Turma ao julgar o REsp 1.728.334, em junho de 2018, no qual uma construtora buscava anular auto de infração e multa aplicados pelo Ibama devido à construção, sem a licença ambiental prévia, de seis unidades habitacionais em um condomínio em Angra dos Reis (RJ). Citando norma administrativa que apontava ser aplicável ao caso, a construtora alegou que, nos casos em que o requerimento de licença ambiental não fosse analisado no prazo de 30 dias após o seu protocolo, haveria presunção de licenciamento, uma vez que a morosidade administrativa não poderia gerar prejuízos a terceiros de boa-fé. Para o ministro Herman Benjamin, porém, o silêncio administrativo perante o protocolo do pedido gera – até manifestação expressa em sentido contrário – presunção absoluta de não ter havido o licenciamento ambiental.
Sem fiscalização independente, íntegra, universal, metódica, preventiva, eficaz e respeitada pelos infratores em potencial, o direito ambiental e as normas que o compõem nunca passarão de figuras retóricas que, em vez de realmente defenderem os bens ambientais constitucionalmente reconhecidos e garantidos, se prestam quando muito a enganar os beneficiários da legislação com promessas ilusórias e correlatas expectativas de amparo autêntico. Querer limitar, corroer ou fragilizar a função pública fiscalizatória dos órgãos ambientais equivale a arrancar os olhos e as mãos do guardião dos direitos de todos e das gerações futuras. REsp 1.728.334Ministro Herman BenjaminSTJO relator lembrou que o dever-poder de licenciamento ambiental e o dever-poder de fiscalização não podem ser confundidos, embora ambos integrem o chamado poder de polícia ambiental. Ele também destacou que, nos termos da jurisprudência do STJ, a competência para fiscalização de atividades degradadoras do meio ambiente é pidida entre a União, os estados e os municípios, especialmente quando o infrator opera sem licença ou autorização ambiental. Ainda de acordo com Herman Benjamin, qualquer norma que possibilite uma espécie de licença tácita, automática ou por protocolo inverteria a ordem lógica e temporal da autorização administrativa, que deve ser sempre prévia, "sob pena de perder por completo sua ##legitimidade## ética, sentido prático e valor preventivo". Município deve licenciar e fiscalizar empreendimentos com potencial impacto ambientalEm junho de 2022, a Segunda Turma julgou o AREsp 2.024.982 e manteve a responsabilidade do município de Guarulhos (SP) pelo uso de área pública por canil clandestino durante 13 anos. Na ação civil pública, o Ministério Público de São Paulo apontou indícios de maus tratos contra mais de 100 animais, além de indicar evidências de contaminação do solo e de instalação irregular de poço para abastecimento de água no terreno. Ao STJ, entre outros argumentos, o município alegou que não poderia ser responsabilizado por atos de terceiros. Entretanto, o relator do caso, ministro Og Fernandes, reforçou o entendimento de que o federalismo cooperativo impõe ao município a competência para licenciar e fiscalizar atividades e empreendimentos de impacto ambiental."Não há que se falar em ilegitimidade passiva da municipalidade que, ciente dos fatos por 13 anos, deixou de tomar medidas efetivas para sua solução, penalizando os animais submetidos ao 'abrigo', o que não pode mesmo ser tolerado, inclusive diante da dimensão ecológica da dignidade humana", concluiu.Responsabilidade da administração por dano ambiental é solidária, mas execução é subsidiáriaEm 2021, a Primeira Seção aprovou a Súmula 652, segundo a qual "a responsabilidade civil da administração pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária".Um dos recursos que deram origem ao enunciado foi o REsp 1.497.096, julgado em dezembro de 2015. Na ocasião, a Segunda Turma manteve a condenação da cidade do Rio de Janeiro por permitir a ampliação da área de um restaurante sobre parte da calçada próxima ao estabelecimento. A estrutura – fixa e fechada – foi autorizada por ato administrativo que dispensou o cumprimento das normas aplicáveis. Em recurso especial, o município alegou que impor solidariamente ao poder público o ônus pela reparação do dano ambiental coletivo resultaria em transferir para a sociedade a responsabilidade pelo pagamento de prejuízo que foi causado pelo particular. Segundo o relator do caso, ministro Mauro Campbell Marques, a administração é solidária pelos danos ambientais decorrentes da sua omissão no dever de controlar e fiscalizar, na medida em que contribui – direta ou indiretamente – tanto para a degradação como para o seu agravamento, consolidação e perpetuação.
Na apuração do nexo de causalidade no dano urbanístico-ambiental e de eventual solidariedade passiva, equiparam-se quem faz, quem não faz quando deveria fazer, quem não se importa que façam, quem cala quando lhe cabe denunciar, quem financia para que façam e quem se beneficia quando outros fazem. REsp 1.497.096Ministro Mauro Campbell MarquesSTJAinda de acordo com o ministro, a condenação pecuniária pelo dano ambiental possui caráter compensatório e os valores são aplicados em fundo destinado à reparação do meio ambiente, não sendo possível falar que a coletividade seria, ao mesmo tempo, credora e devedora caso o município fosse responsabilizado. "Entendimento em sentido contrário terminaria por inviabilizar que os entes federativos pudessem ser condenados em ação civil pública", finalizou Campbell.
Fonte:
Superior Tribunal de Justiça
27/09/2026 (00:00)
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